La réforme de l’Etat marocain à l’épreuve du projet de régionalisation avancée

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La question de la réforme de l’Etat marocain traverse la plupart des recherches consacrées à la recomposition de l’ordre étatique. Mais cette question ne pourrait être comprise aujourd’hui  qu’à travers  une interrogation sur les logiques politico-administratives présidant à l’élaboration de projet de régionalisation avancée. Force est de rappeler, à cet égard, que la philosophie de ce projet, qui prévoit la répartition de l’Etat en 12 régions au lieu de 16,  plaide pour un modèle marocain s'inscrivant dans « le cadre d'un Etat démocratique décentralisé ». En effet, le discours royal du 30 juillet  2010 a bien souligné qu’il ne s'agit pas d' «un simple aménagement technique ou administratif», mais plutôt, d'«une option résolue pour la rénovation et la modernisation des structures de l'Etat, et pour la consolidation du développement intégré». L’obligation de moderniser les structures de l’Etat a ainsi acquis une signification pratique dans la politique réformiste du nouveau règne.  L’un des objectifs assignés au projet de régionalisation avancée est de favoriser la démocratisation de l’Etat et, de  transformer aussi les modes de gouvernance territoriale. En ce sens, la modernisation des structures étatiques constitue un enjeu administratif et politique.    .

Notre étude a pour objectif de définir la mesure dans laquelle le projet de régionalisation avancée contribue à la réforme de l’Etat marocain et, d’analyser également ses implications pour  l’évolution du  processus de démocratisation au Maroc.

 

  • La lente maturation du processus de régionalisation  

Le processus de régionalisation  a pris  sa  première forme  en 1971 avec la création de 7 régions qui ne sont que des régions économiques. Il a fallu attendre la réforme constitutionnelle de 1992 pour que la région ait officiellement son  statut de « collectivités locales » avec une dimension juridique propre aux régions. Dans cette évolution, des mesures supplémentaires relatives à la décentralisation ont été prises pour essayer de renforcer les pouvoirs des régions. En effet, la réforme constitutionnelle  de 1996  a permis aux régions d’élire des assemblées régionales chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans les conditions déterminées par la loi (article 101 de la constitution de 1996). Ces réformes comportaient cependant des insuffisances qui apparaissent surtout au niveau de la décentralisation provinciale. A cet égard, on peut remarquer que la tutelle s’exerce aussi bien sur les personnes que sur le conseil régional, provincial et communal.  La province  (ou la préfecture) a toujours constitué « l’échelon territorial de droit commun de l’action de l’Etat »[1].  Ceci confirme bien l’idée selon laquelle la volonté de décentralisation est constamment freinée ou ralentie par une tendance centralisatrice. 

 

Conscient de la lente évolution du processus de régionalisation et de la nécessité de renforcer le rôle économique des régions, le nouveau règne a donné la priorité à la déconcentration en matière d’investissement. Ainsi en 2002 un nouveau principe apparaît : les régions sont considérées comme les moteurs du développement économique, et doivent donc tenir lieu de « locomotives » dans les projets d’aménagement, de désenclavement et d’investissement. Le souci majeur du nouveau Roi est désormais la préparation des régions pour les rendre aptes à attirer l’investissement et à créer des conditions favorables au développement économique, ce qui suppose que le Ministère de l’Intérieur soit un Ministère « développeur »[2], tout comme les provinces. L’objectif est de rompre avec la dimension sécuritaire, et faire en sorte que ce ministère de « souveraineté » se voit confier d’autres rôles économiques afin de réaliser un développement global dans toutes les régions du Royaume.

Malgré la volonté maintes fois réitérée par le pouvoir royal, la création de centres d’investissements sous la responsabilité des walis a plané le doute sur le rôle que pourrait jouer la région en matière économique, d’autant que les nouvelles tâches remplies par les walis (préfets) ne font que renforcer le rôle du ministère de l’Intérieur.  

L’idée que la régionalisation peut favoriser l’efficacité économique a été également soulevée par le discours royal du 9 janvier 2010 lorsque le Roi a appelé à « « créer une rupture réelle et positive avec les procédures, les concepts et les mentalités dont les investisseurs ont trop souvent pâti dans leurs relations avec l’administration »[3]. Cette déclaration royale renvoie ici à la problématique récurrente de la bureaucratie et son impact négatif sur le développement économique et social.

 

La nature graduelle des réformes entreprises traduit d’ores et déjà  la prudence  du pouvoir politico-administratif  quant au contrôle du processus de régionalisation. L’option stratégique des réformateurs est que la réforme régionale ne remet pas en cause la prééminence du Ministère d’intérieur et le rôle unique  et incontesté de l’appareil makhzénien.  A cela il faut rappeler que la régionalisation constitue un long processus nécessitant une certaine maturation politique liée à la valeur des élus et les moyens financiers et juridiques mis à leur disposition.

Dans sa conception philosophique et méthodique du changement, le nouveau monarque croit que   la rationalisation administrative  exige que la création de nouvelles institutions soit censée répondre aux exigences des mutations constantes, en remplacement de celles qui ont épuisé leur fonction[4]. Cette logique explique pourquoi le nouveau monarque a fait du projet de régionalisation avancée un défi historique.  L’impératif du développement durable  nécessite désormais la mise à niveau des régions. Ceci s’explique par le fait que la lutte contre la pauvreté et la réalisation effective d’une justice spatiale et sociale  seront mieux conduites et efficacement implantées dans le cadre de la régionalisation avancée. Comme l’a bien expliqué Ali Sedjari « le déterminisme du développement durable imprime au Maroc de s’affranchir de la frilosité envers la région. Il y a lieu d’éviter les péchés mortels inhérents à la démarche et surtout la pulsion centralisatrice de l’Etat »[5].

Ainsi, le projet  de régionalisation avancée, mené depuis janvier 2010 par la Commission Consultative de la Régionalisation (RCC), a doté les régions de larges attributions et privilèges dans le domaine économique et social. Schématiquement, la nouvelle région sera construite autour d’un Conseil élu au suffrage direct, secondé  par une agence de développement dont la mission est de mettre en exécution les plans conçus et votés par le Conseil régional. La tutelle exercée actuellement par les walis disparaîtra. Pour favoriser le transfert des pouvoirs du centre vers les régions, le projet a permis aux conseils régionaux de chapeauter les autres administrations. Les collectivités locales et les conseils préfectoraux et provinciaux devront mettre en application les directives des conseils. Le mandat  de président du Conseil régional ne peut être cumulé avec un mandat parlementaire. De même qu’une même personne ne peut être en même temps membre des trois Conseils régional, provincial ou préfectoral et communal[6].
 

Selon le modèle conçu par la Commission consultative sur la régionalisation (CCR), le président de la région sera « l’ordonnateur des recettes et des dépenses de fonctionnement du Conseil régional »[7].  Cette nouvelle conception de la régionalisation a érigé la démocratisation de la gestion des affaires locales en impératif majeur, parce que la lutte contre la corruption et la mauvaise gestion ont sapé la bonne gouvernance.

Le modèle proposé par ce projet tient aussi  à ce que  le rapport entre les régions soit bien équilibré.  Pour le président de la Commission Consultative de la régionalisation Omar Azziman « Les conclusions d’un tel diagnostic ont conduit la CCR à faire des propositions pour résorber ces déséquilibres et ce par la création de deux Fonds, désormais consacrés par la nouvelle Constitution : l’un voué à la mise à niveau sociale des régions déficitaires par rapport aux performances moyennes ou nationales constatées pour chaque domaine identifié et l’autre voué à l’amélioration de l’offre de services et des infrastructures économiques des régions les plus défavorisées en la matière. La CCR a même fait un chiffrage approximatif des besoins financiers nécessaires au Fonds de mise à niveau sociale : entre 128 et 215 milliards de dirhams, selon l’hypothèse retenue, à mobiliser auprès des différents acteurs publics concernés, pour que soient résorbés les déséquilibres constatés sur une période maximale de 12 ans, correspondant en fait à deux mandatures. Elle a aussi proposé une contribution des régions elles-mêmes au Fonds de solidarité interrégionale, à hauteur de 10% de leurs ressources additionnelles, pour contribuer à la mise à niveau économique des régions défavorisées. »[8]. Il s’agit en effet d’une réforme qui propose la mise en œuvre d’un plan de mise à niveau social des régions au moyen d’un fonds de solidarité régionale.

La CCR s’est fixée comme objectif d’éviter les erreurs du passé qui ont entaché le processus de régionalisation. Ceci dit, elle a pour mission de mettre en place un modèle marocain de régionalisation qui ouvre la voie à l’instauration de nouveaux rapports entre l’Etat et les collectivités locales. La régionalisation avancée est perçue comme le mécanisme institutionnel  capable d’améliorer le fonctionnement du système      administratif. Ceci dit, le projet de régionalisation avancée laisse supposer une transformation structurelle dans les modes de gestion des affaires publiques. Cette approche renvoie aussi à la problématique de la réforme de l’Etat marocain dans l’objectif d’améliorer le fonctionnement du système politico-administratif.

Dans cette nouvelle optique de renforcement des compétences de la région, la réforme constitutionnelle de 2011 a bien défini les compétences de la région en précisant dans l’article 140 que « sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’État et celles qui leur sont transférables par ce dernier. Les régions et les autres collectivités territoriales disposent, dans leurs domaines de compétence respectifs et dans leur sort territorial, d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions ». Dans sa dimension régionale la dernière réforme constitutionnelle de 2011 vise à attribuer à la région la place qui lui échoit dans la constitution. 

 

  • L’impact du projet de régionalisation avancée sur la réforme de l’Etat marocain

La réflexion sur le projet de régionalisation avancée est donc inséparable d’une interrogation sur la reconfiguration de l’édifice étatique.  Le mérite d’une telle condition est  de mettre en évidence la liaison complémentaire entre régionalisation et réforme de l’Etat. Ces deux derniers termes alimentent aujourd’hui le débat politique et occupent une place de choix dans l’agenda politique des décideurs. Mais « la magie des mots et de formules ne saurait dissiper la somme des malentendus et des contre-sens »[9].

L’une des dimensions les plus importantes de la réforme régionale est sans doute le principe de subsidiarité selon lequel l’Etat ne pourrait exercer que les compétences qui correspond à sa tâche principale. Le projet de régionalisation avancée est censé renforcer l’autonomie locale en attribuant à la région un pouvoir législatif et un pouvoir fiscal. Il en résulte que la réussite de l’opération de répartition horizontale des compétences est essentiellement tributaire de la bonne volonté ainsi que de la capacité d’accorder aux régions ses compétences. Un passage vers une régionalisation avancée impose donc une suppression de la tutelle exercée par les pouvoirs centraux.

Une telle conception entend accréditer l’hypothèse selon laquelle la régionalisation se démarque par son  caractère stratégique, notamment au regard des impacts qu’elle suscite en terme de réforme des instances étatiques et des règles qui régissent les liens entre le centre et la périphérie.

Pour le Roi la régionalisation doit être « un modèle maroco-marocain   de régionalisation issu des spécificités de notre pays, dont la Monarchie, qui figure parmi les plus anciennes du monde, est restée, à travers les âges, le garant de l’unité de la nation »[10]. Une remarque  très générale s’impose d’emblée : le modèle maroco-marocain  défie  toute généralisation. Il provient essentiellement de la complexité du processus de régionalisation.  Toute répartition de compétences entre l’Etat-Makhzen et la région est aussi  porteuse de signification purement politique. Elle est susceptible de remettre en cause le centralisme de cet Etat, du fait que la division du travail politico-administratif  est sous tendue par des logiques de lutte et de soif de pouvoir.

Au-delà de la dimension cognitive de la phase d’élaboration de ce projet institutionnel, la réforme régionale est aussi largement traversée par des enjeux de redistribution du pouvoir et par des calculs sur les coûts et les bénéfices  attendus de la transformation des règles politico-administratives. Cette dimension stratégique est cruciale pour comprendre les enjeux de la réforme régionale. On doit considérer que l’activité réformatrice est donc fortement conditionnée par les logiques de projection dans l’avenir du réformateur.

Certes le choix d’un exemple maroco-marocain n’est pas une chose aisée. Ce choix est d’autant plus difficile qu’il doit tenir compte de deux contraintes majeures  génératrices d’effets pervers.  Il faut comprendre que  ces contraintes sont l’emprise de la continuité institutionnelle d’une part et, d’autre part l’exigence démocratique qui suppose une profonde réforme institutionnelle et administrative de l’Etat-makhzen.  Pour  Abdelhamid El Ouali  le grand défi auquel est confronté le Maroc politique est de mettre en place « une régionalisation qui lui permette d’atteindre les objectifs qu’il a assignés à cette dernière tout en veillant à se prémunir contre les effets que cette même régionalisation  peut avoir  sur (…) son projet d’édification d’une société démocratique »[11].

La démarche dialectique  a été retenue parce qu’elle trouve sa justification dans la réalité sociologique de l’Etat marocain qui rend difficilement sa démocratisation. Le syndrome  makhzénien qui se traduit par l’accroissement des pouvoirs du centre illustre deux dimensions dans l’analyse de la modernisation des structures étatiques au Maroc : les  modes d’appropriation  politique de la réforme administrative, et la culture qui détermine les pratiques politico-administratives. Dans le débat sur la modernisation de l’Etat marocain l’approche de sociologie historique a expliqué la faiblesse de certains mimétismes institutionnels et aussi la diversité d’effets de contexte historique. Ce type de débat montre bien que derrière l’apparence objectivée des institutions, on découvre que l’Etat/makhzen qui se développe au Maroc, est un Etat qui ne pourrait pas facilement s’inscrire dans la logique wébérienne de producteur de règles abstraites et impersonnelles.  De ce point de vue la relation de la tradition à la modernité donne lieu à des questions fondamentales sur la capacité  de l’Etat-makhzen de s’adapter au changement.  Bien que le concept d’Etat-makhzen soit séduisant, sa mise en œuvre n’est pas sans poser de grandes difficultés. Ce concept est en effet fuyant et polysémique. L’Etat-Makhzen se présente sous des diverses formes : « normes, attitudes, savoir-faire, rites, croyances…, et laisse l’analyste démuni »[12].

La difficulté tient aussi à supposer que le modèle marocain de construction étatique est statique et la réalité est variable alors qu’il est souvent objet de réforme politico-administrative. La réponse à ces interrogations passe à la fois par des recherches empiriques précises, mais aussi, et peut-être  surtout, dans la phase actuelle, par une réflexion sur les logiques politiques qui sous tendent la réforme régionale.

A cet effet, on mobilise le concept de « souci de soi de l’Etat » forgé par Philippe Bezzes[13] pour rendre compte de la nature des enjeux de la réforme administrative  en France : « l’art de gouverner contemporain n’exige plus seulement de connaître, de discipliner et de contrôler la société pour maintenir et accroître le pouvoir de l’Etat mais aussi de (…)  revendiquer  une capacité de gouverner en adaptant  indéfiniment l’appareil d’Etat aux changements de l’environnement, aux demandes des usagers-citoyens et aux impératifs d’optimisation des performances ».  On doit rappeler à cet égard que la réforme régionale est profondément travaillée par les questions de globalisation qui remettent implicitement en question l’approche classique de l’Etat. Si l’on adopte  la perspective des fonctions de l’Etat, le projet de régionalisation avancée  pourrait constituer  une solution à la crise de la fonction redistributive de  l’Etat-makhzen, et ce  parce que le processus de mondialisation joue aujourd’hui un rôle dans la redéfinition du rôle classique de l’Etat. Les travaux sur l’action publique apportent de nombreuses analyses à cette confirmation.  Ils ont permis de repérer les limites du phénomène de la centralisation en analysant l’Etat et ses transformations.  Cette question de la recomposition de l’Etat et de sa définition est au cœur de l’article de Jean Leca sur « l’Etat entre politics, policies et policy ». Dans cet article qui vise à documenter et à interpréter les transformations de l’Etat contemporain, l’auteur met en évidence la fin du monopole de l’autorité exercée par l’Etat. Il interprète ce changement de la manière suivante : «  les politologues d’aujourd’hui perdent régulièrement de vue le vaisseau « Etat » immergé quelque part dans la mer de la globalisation et de la gouvernance… »[14].   

Désormais,  l’Etat central a besoin de laisser jouer les acteurs locaux afin de répondre aux demandes urgentes.  La contrainte de mondialisation implique que les Etats centraux soient désormais flexibles pour assouplir le fonctionnement des politiques publiques.  A cet égard, le projet de régionalisation avancée éclaire la manière dans laquelle sera mise la réforme de l’Etat-makhzen.  C’est dans les limites de la nécessité et de la mesure, soit « changer sans dénaturer »[15],  que le modèle marocain de régionalisation maintient la réforme à un seuil. Autrement dit, on plaide au Maroc pour une régionalisation fonctionnelle qui donne aux régions la possibilité de contribuer au développement économique et social des populations locales sans engendrer  la suppression de l’Etat-makhzen. Si le projet de régionalisation avancée est destiné à réformer l’Etat, une affirmation à préciser, cela ne veut pas dire la disparition pure et simple de l’Etat-makhzen.  C’est pourquoi la régionalisation politique s’avère encore problématique, car « les régions auxquelles elle donne naissance étant conçues comme de mini Etats représentant des cultures et des identités régionales, se définissant, d’abord et avant tout, par leur opposition à l’Etat »[16].   A cela, il faut ajouter que la réforme régionale obéit à des logiques politiques traduisant la méfiance du pouvoir. Cette constation prend encore plus d’importance lorsque l’on tient compte du caractère endogène du projet régional par rapport à la fréquence de la régionalisation dans les pays où elle s’est réalisée.

La problématique qu’on vient d’évoquer se redouble par une autre qui provient du fait que la réforme régionale ne se déroule évidemment sans acteurs. Elle doit au contraire être articulée à l’habilité politico-institutionnelle des élus locaux. Parce que les considérations venant de l’incompétence des ces élus ont pesé lourdement sur le déroulement du travail  des institutions administratives  locales. Autrement dit, les collectivités locales et conseils régionaux  demeuraient constitués de membres dont la plupart est incompétente pour affronter des  problèmes de plus en plus techniques et complexes.

 

Ainsi, la question « Qui va gouverner la politique publique locale ou régionale ? » est désormais centrale pour analyser le rôle des décideurs locaux, puisque  la fabrication des politiques publiques  locales est au cœur du politique. Comme le  soulignent Jacob Hacker et Paul Pierson « les politiques publiques ne forment pas seulement un espace structurant la compétition politique (policy as terrain) mais aussi l’objet central de cette dernière (policy as prize) car permettant l’exercice de l’autorité »[17].  Le débat sur ce point est loin d’être clos ; on verra la trace dans les mois qui suivent la mise en œuvre du projet de régionalisation avancée.  D’une manière générale, un accord de fait s’est réalisé sur le fait que le processus de fabrication des politiques publiques locales est caractérisé par l’absence de concentration et de participation, faible transparence de décision publique et absence de vision à long terme.

 

 

 

 

 

 

 

Conclusion

 

Il est vrai que le Maroc dispose déjà d’un projet de régionalisation avancée. Mais ce qui va déterminer la réussite ce projet, ce sont les conditions politiques et sociologiques qui vont accompagner sa mise en œuvre.  Force est de rappeler que le succès de la régionalisation est tributaire d’une politique de mise à niveau non seulement des structures administratives mais aussi du rôle cognitif d’acteurs locaux. Ces acteurs sont définis par un double rôle : celui de défenseurs de propositions et celui de négociateurs. Ainsi, dans les travaux à dominante cognitive, on met l’accent sur l’habilité que l’acteur peut déployer. C'est-à-dire,  les idées qu’il se fait de son rôle institutionnel et les nouveautés qu’il apporte en investissant dans l’institution.

 

Il nous importe de relever aussi que la réussite du modèle marocain suppose une rupture avec les logiques makhézniennes qui ont dénaturé la réforme régionale. Il importe que  le  changement   affecte la réalité du makhzen dans sa logique et dans son agencement administratif, afin  que la réforme régionale puisse favoriser l’instauration d’une démocratie locale.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

 


[1] Abdallah Harsi, « Administration territorial. Bilan et perspective », in Une décennie de réforme au Maroc (1999-2009), sous la direction du Centre d’Etudes Internationales, Karthala, Paris, 2010, pp. 143-166.

[2] Hassan Zouaoui, Changement institutionnel et transition politique : la démocratisation au Maroc.  Thèse  de doctorat en science politique, Université Paris I- Panthéon-Sorbonne, octobre 2009, p. 313.

[3] Le Matin du Sahara du 10 janvier 2010.

[4] Lahcen Brousky, Révolution tranquille d’un Roi, Rabat, Editions IDGL, 2001, p. 324.

[5]  Ali Sedjari, «La réforme régionale ou les sept péchés capitaux du Maroc», in L’Economiste du 3 mars 2010.

[6] Le Matin du Sahara du 10/01/2013

[7] Ibid.

[8] Le Soir Echos du 18 mars 2013.

[9] Hassan Ouazzani Chahdi, « La région et la problématique de la déconcentration », Revue Marocaine d’Administration Locale et de Développement, n°71/2011, pp. 77-91.

[10] « Discours royal du 30 juillet 2010 », in Le Matin du Sahara du 01/08/2010.

[11] Abdelhamid El Ouali, « Quel modèle de régionalisation pour le Maroc », Revue Marocaine d’Administration Locale…, ibid, pp.43-647

[12] Rémi Lefebvre, « Se conformer à son rôle. Les ressorts de l’intériorisation institutionnelle », in Sociologie de l’institution, sous la direction de Jacques Lagroye et de Michel Offerlé, Belin, Paris, 2010, pp. 219-247.

[13] Philippe Beze, « Les rationalités politiques dans la réforme de l’Etat : le cas de la Vème république »,  Revue d’histoire moderne et contemporaine, n°56, mai 2009, pp. 54-74.

[14] Jean Leca, « l’Etat entre politics, policies et policy  ou peut-on sortir du triangle des bermudes ? », Gouvernement et Action publique,  n°1, janvier 2012, pp. 59-82.

[15] Najib Ba Mohammed, « Lectures croisées dans l’initiative marocaine pour la négociation d’un statut autonome de la région du sahara », Revue Marocaine d’Administration Locale…, ibid, pp. 119-125.

[16] Abdelhamid El Ouali, ibid,

[17] William Genieys et Patrick Hassenteufel «  Qui gouverne les politiques publiques ? Par delà la sociologie des élites », Gouvernement et Action publique, n°2, Février 2012, pp. 89-115.